前言：

文旅産業是典型的投資大、回報周期長的行業，文旅産業在投資過程中僅依靠自身的盈餘積累很難滿足發展需要。這兩年疫情影響下旅遊景區經營困難，文旅項目面臨當前業務恢複緩慢、時間上不确定性更高等問題，使得銀行貸款融資難度增大。中央為緩解新冠疫情帶來的經濟下行壓力，通過發行專項債投資基礎設施建設，以帶動實體經濟上下遊發展穩定GDP增長，專項債券融資已經成為文旅産業重要融資渠道。

一、政策路線圖

自2015年4月财政部關于印發《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》以來，關于文化和旅遊領域專項債券在相關政策中一直處于“若隐若明”狀态，缺乏核心政策支撐。

2020年5月1日，文旅部辦公廳印發《關于用好地方政府專項債券的通知》，要求各地文旅部門要主動與所在地财政、發展改革等部門溝通對接，争取将文化和旅遊行業納入各地地方政府專項債券重點支持範圍。從《通知》的文字表述可見，文旅行業在國家政策中雖屬于支持和鼓勵領域，但在實際操作層面并未有效納入各地政府專項債券重點支持範圍，處于自發争取的範疇。

2021年2月9日，文化和旅遊部辦公廳印發了《文化和旅遊部辦公廳關于進一步用好地方政府專項債券推進文化和旅遊領域重大項目建設的通知》通知明确将文化旅遊領域作為新增專項債券的重點投向。通知的印發，明确了文旅項目屬于專項債重點投向，為文旅項目專項債申報明确了方向。

2022年7月25日，人民銀行、文化和旅遊部日前聯合印發《關于金融支持文化和旅遊行業恢複發展的通知》（以下簡稱《通知》），提出要進一步拓寬文化和旅遊企業的融資渠道，加大對符合條件的文化和旅遊企業發行債券的支持力度。探索建立文化和旅遊企業資産及産品評估體系，支持盤活文化和旅遊企業資産。

二、發行規模

目前以旅遊纾困、鄉村振興等為名目的專項債比較多。

2018年，北京泓創智勝咨詢有限公司主導發行了全國第一隻旅遊扶貧專項債券—宣漢縣巴山大峽谷旅遊扶貧開發建設項目，自此拉開了文旅專項債的發展序幕。

根據專項債券信息網統計數據，2021年文旅專項債共發行1294個批次，1037個文旅項目獲批，共發行1348.10億元，是2018年發行金額的15倍。伴随着過去兩年的高速增長，市面上符合專項債要求的文旅項目越來越少，增速明顯放緩。截止9月份，2022年文旅專項債發行數量為1487個，發行規模為1150.92億元，集中在江西省、廣東省、四川省、新疆維吾爾自治區和重慶市。其中江西省發行規模占比達8.98%，廣東省發行規模占比達8.08%，四川省發行規模占比達7.95%。

圖表1：2018-2021年文旅專項債發行統計

三、建設内容

根據《文化和旅遊部辦公廳關于進一步用好地方政府專項債券推進文化和旅遊領域重大項目建設的通知》，專項債券支持的文旅項目建設内容具體如下：

1、國家重大區域發展戰略有關項目、國家文化公園建設相關項目。

2、産業集聚區建設及旅遊公共服務保障設施建設：文旅綜合體、旅遊産業園、特色小鎮。

3、旅遊公共服務保障設施建設。建設内容包括：遊客咨詢中心、區域性旅遊應急救援基地、城市旅遊集散中心和集散分中心（包括集散點）、旅遊交通引導标識系統、旅遊數據中心。

4、重點景區基礎設施建設：景區到交通幹線的連接路、景區内道路、景區内步行道、停車場、廁所、供電設施、垃圾污水處理設施、消防設施、安防監控設施、解說教育系統等。

5、文化類建設項目：博物館建設、支持曆史類、藝術類、科技類、綜合類博物館新建和改擴建項目。

6、生态文化旅遊、鄉村休閑旅遊、紅色旅遊專項債、旅遊扶貧開發建設專項債、旅遊基礎設施建設專項債等。

《通知》提出要重點關注服務國家重大區域發展戰略有關項目、國家文化公園建設相關項目及産業集聚區建設、旅遊公共服務保障設施建設、重點景區基礎設施建設、博物館建設等項目。優先安排在建項目。

四、負面清單

除了要規避全國專項債券通用的禁止性内容，包括各類樓堂館所、形象工程、政績工程、主題公園、城市景觀提升、城市大型雕塑、文化慶典、主題論壇等等之外，文旅項目申請專項債券不得出現以下内容，具體如下:

1、不安排博物館以外的文化類項目，如檔案館、文化藝術中心、圖書館、文化廣場等；

2、不得安排非A級景區内的旅遊項目；

3、不能出現大規模城市基礎設施和城市提質“亮化”等内容；

4、不能出現宗教商業化項目或酒店、客棧、民宿等旅遊地産類項目；

5、不得安排已竣工或臨近竣工項目。

五、專項債券基本要求

除了投向要求外，項目自身還要符合以下硬性條件：有一定收益的公益性項目；必須是政府投資項目，申請主體必須是職能部門或國有企業；項目收入可以覆蓋債券本息、且覆蓋倍數不低于1.2倍；不超過總投資的80%（符合政府投資項目的最低資本金比例要求）。從2021年開始中央到地方對地方政府專項債券項目申報的成熟度、投向要求管得越來越嚴。

六、文旅項目的謀劃思路

從目前文旅産業專項債券項目的申報情況來看，部分地區項目謀劃不到位，缺乏項目規劃和頂層設計，直接生搬硬套，“一窩蜂上”、複制拿來是一些文旅項目的寫照。文旅項目同質化嚴重，缺乏差異與個性，項目落地實施難。同時重投資輕運營、重硬件輕軟件，這也是地方政府和文旅開發企業的通病。

在項目謀劃過程中要注意科學施策，因地制宜。按照企業生命周期理論和實際操作經驗，景區在運營十幾年後，往往就進入衰退期或二次創業期。如果不想讓景區被市場淘汰，那麼在景區衰退期到來之前，景區開發商的重點工作有兩項：第一，積極創新、更新景區産品，不斷提升硬件質量，植入适應當時市場需求的特色産品和服務設施，使其在某一區域保持新穎性、獨特性和唯一性，使景區産品保持活力；第二，利用或引入智能化管理手段，不斷提升管理和服務水平，重視遊客體驗和互動，用先進的服務手段适應未來年輕遊客對管理和服務的需要。所以，文旅項目的謀劃要集中在文旅項目的核心功能的叠代和基礎服務能力的提升上，通過産品與服務的升級來增強景區的吸引力，保持景區産品新穎性和獨特性。

運營是文旅項目的核心。運營是市場倒推條件、環境和場景下的産品内容的運營，沒有産品，任何營銷活動都無法落地，景區經營注定不能持久。當前大多數文旅項目運營集中在銷售（景區旅遊産品、服務的售賣）和管理（景區運營計劃制定），忽視了景區産品和旅遊服務的更新。景區運營需要遵從市場規律，從吸引力打造，到市場需求下的主題産品設計、遊憩路線、景觀提升、建築設計，再到建造、運營管理等，需要一個完整的旅遊景區規劃設計架構。

總評：文旅企業中有很多輕資産公司，融資渠道比較狹窄，主要是通過銀行抵押貸款等方式融資。文旅産業有很好的長期價值，運營後會有穩定的現金流，因此比較适合債券融資。這種低成本資金可有效解決文旅項目運營難以覆蓋資金成本的壓力，同時專項債可覆蓋規劃、設計、咨詢、建設等方面内容，能有效帶動文旅産業鍊企業恢複。通過政策扶持，拓寬文旅企業直接融資渠道，優化企業債務資本結構，對企業的長期發展有積極意義。