“兩塊牌子、一套人馬”，有的叫“一個機構、兩塊牌子”，是指各級機關企事業單位同一個機構同時挂兩塊牌子、使用兩個名稱，對外表現兩種身份，實際上是一個法人、一個财務賬号、一套領導班子和一個隊伍在辦公的單位。這類單位在國家和地方比較常見，既有行政機關，也有事業單位，甚至有不少是企業。

機關企事業單位之所以會出現一個機構挂兩塊牌子，主要有三個方面原因：一是職能職責需要，對内職責與對外職責要求不同，或者說黨政職責分離需要，擔負着國家部門職權的黨内部門有時也需要以國家名義行政，這樣同樣一套内設機構和領導班子，在對内和對外、黨和國家的不同場合就以不同名義挂上不同的牌子，成為“一個機構兩塊牌子”；二是工作銜接需要，單位承擔了某項職責或職能，與為了便于與上級部門對應、銜接，需要挂另外一塊牌子；三是機構改革需要，單位改革後剝離行政職責改事或改企，出于工作實際又需要保留職能部門名頭，于是仍沿襲舊有方式挂牌。

三種性質的挂牌單位，前兩者以黨政機關事業單位為主，後者以國企為主。

國家層面，中央保留了很多挂牌機構，比如中央黨校和國家行政學院、國家檔案局與中央檔案館、國家保密局與中央保密委員會辦公室、國家密碼管理局與中央密碼工作領導小組辦公室等，都是“一套班子兩塊牌子”運營模式。政府口，教育部對外保留國家語言文字工作委員會牌子，科技部對外保留國家外國專家局牌子，工信部對外保留國家航天局、國家原子能機構牌子，自然資源部對外保留國家海洋局牌子，生态環境部對外保留國家核安全局牌子，也都是“兩塊牌子、一套人馬”機構。

地方層面，像教育局和教工委、機要局和保密局、檔案局和檔案館、深改辦和政研室等等，也是類似機構。

在地方，“一套人馬、兩塊牌子”表現最明顯的是幾個央企：一是煙草局和煙草公司，煙草局表面看起來是個行政單位，實際上與煙草公司是合署辦公模式，一套機構、兩塊牌子，統一領導區域煙草專賣專營，屬于典型的企業。二是供電局和供電公司，負責各地電力運營和管理，看起來像兩個單位，實際上是一個單位，都是企業運營模式。三是鹽業局和鹽業公司，和上述單位一樣也是一套人馬、兩塊牌子，挂行政牌子行企業管理，負責地方鹽業行政管理和銷售。四是鐵路局和鐵路集團公司。國家層面鐵路局屬于交通運輸部下屬的二級行政局，與國家鐵路集團公司一個管行政一個管運營，分屬兩個體系。到地方後，所謂的鐵路局與鐵路公司其實是一個單位，類似的情況與中建、中交等大型建築、施工集團下屬的工程局公司是一個概念，它們看起來像國家機關，本質上都是企業。

需要特别強調，很多人容易把二級部門與“一個機構、兩塊牌子”的單位混為一談。這是兩個不同概念。前者屬于上下級關系，比如組織部與公務員局，組織部是上級機關，公務員局是二級局，兩個單位不能平起平坐；後者是平行單位，隻不過因為職能相近、工作需要等因素合署辦公，用一套班子、一套人馬完成兩塊牌子的工作，對外它們是平級單位，不存在隸屬關系。這是大家需要特别注意的地方。